我国生态环境法律法规框架体系已基本形成

生态环境部将有序扩大按日计罚适用范围

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生态环境部将有序扩大“双罚制”、按日计罚、信用惩戒等处罚机制的适用范围；同时充分借鉴民法典的立法经验，积极开展生态环境领域法典化研究论证，进一步完善环境立法模式，逐步减少生态环境法律法规之间的矛盾与冲突，为执法工作提供更有力保障。

□ 本报记者 郄建荣

“目前，我国生态环境法律法规框架体系已基本形成，并已基本实现各环境要素监管主要领域全覆盖。”生态环境部法规与标准司有关负责人近日在接受《法治日报》记者采访时说，生态环境领域立法始终坚持用最严格的制度保护生态环境，用立法保障更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的绿色发展，坚持改革与立法相结合，保证生态环境领域重大改革于法有据。

对于生态环境立法中存在的不足，这位负责人也没有回避。他说，其中的突出问题包括法律规定重复严重、法律适用冲突较多、部分领域尚存立法空白等。

下一步，在填补法律空白的同时，生态环境部将有序扩大“双罚制”、按日计罚、信用惩戒等处罚机制的适用范围；同时充分借鉴民法典的立法经验，积极开展生态环境领域法典化研究论证，进一步完善环境立法模式，逐步减少生态环境法律法规之间的矛盾与冲突，为执法工作提供更有力保障。

体现保护优先理念

截至目前，生态环境领域由生态环境部门负责组织实施的法律有14件，行政法规30件，部门规章88件，强制性环境标准203项。这位负责人透露，仅“十三五”期间，在生态环境部的推动下，水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、核安全法、环境保护税法、生物安全法6部法律以及建设项目环境保护管理条例、环境保护税法实施条例等两部行政法规完成了制修订。同时，还推动环境污染刑事犯罪、环境民事侵权损害、环境民事公益诉讼、检察公益诉讼、生态环境损害赔偿等10多件环境司法解释的制修订。出台了20多件部门规章。

这位负责人说，生态环境法律法规框架体系已成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，生态环境领域立法对生态环保工作的引领、规范和保障作用日益凸显。2015年修订实施的环境保护法，将环境保护是基本国策写入法律，将原环境保护法中的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，鲜明体现了“保护优先”的立法理念。

这位负责人说，坚持用最严格的制度保护生态环境，在近年来的立法中表现得越来越突出。“2017年修改的水污染防治法，大幅提高了罚款数额。2018年新制定的土壤污染防治法对部分严重违法行为实施既罚单位、又罚个人的‘双罚制’，将处罚落实到人。”这位负责人说，2020年修改的固体废物污染环境防治法，进一步明确卫生健康、生态环境等部门的监管职责，突出医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位等主体责任，并完善应急保障。

此外，针对饮用水安全问题，修订后的水污染防治法要求公布有毒有害水污染物名录；土壤污染防治法提出了农用地分类管理和建设用地准入等监管制度。

这位负责人告诉《法治日报》记者，为确保重大改革于法有据，生态环境部积极配合开展改革涉及的有关立法工作，其中包括环境保护税法的出台等。“十三五”期间，30多项涉及生态文明建设的改革方案相继出台。

最近5年，生态环境部还推动发布实施了《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》以及《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》。这位负责人说，生态环境领域立法坚持落实生态环境领域党政同责要求，党内生态环境法规已成为生态环境领域立法的重要组成部分。

法律规定重复严重

近年来制修订的生态环境法律法规在完善监管制度、健全政府责任、提高违法成本、推动公众参与等方面有了重大突破，解决了一部分实践中存在的突出问题。但综观整个生态环境法律体系，仍然存在一些问题。

“按环境要素分别立法的立法模式致使部分监管制度交叉重叠。”这位负责人说，这一问题主要表现在法律规定重复严重。环境保护法与水、大气、固体废物等单项法在基本原则、基本制度存在重复，大气、水、固体废物等单项法之间在监督管理体制、公众环境权利义务、环境影响评价与“三同时”、环境规划与标准、现场监督检查、查封扣押、按日计罚等方面的规定存在大量重复。

同时，法律适用冲突较多。这位负责人告诉《法治日报》记者，2017年根据“放管服”改革要求，国务院取消了环保设施竣工验收许可，改为由企业自主验收。据此，建设项目环境保护管理条例和大气污染防治法、水污染防治法相继作出修改，而环境噪声污染防治法于2018年12月才对有关条款做出调整，固体废物污染环境防治法到2020年4月才完成修订（2020年9月1日才生效）。“在这两年多的过渡期中，如果企业同时产生大气、水污染物和固体废物，对大气和水的污染防治实施，只需企业自主验收，固体废物的污染防治实施，仍应报生态环境部门审批。”这位负责人说，这给生态环境执法和企业守法都带来了一定的困扰。

此外，应对气候变化、排污许可、生态环境监测、有毒有害物质环境管理、电磁辐射防护等部分领域立法空白仍然存在。

据这位负责人介绍，少数生态环境领域对违法行为惩治力度仍然偏弱也是一个问题。环境噪声污染防治法、放射性污染防治法等法律法规制定较早且未及时修改，处罚条款震慑力度不足。现行生态环境法律法规还存在着约束政府行为的法律制度不够完善、环保社会监督法律机制不够健全、立法精细化程度有待提高等问题。

整合体系填补空白

针对生态环境领域立法中存在的问题，生态环境部将从整合体系、填补空白等方面进行完善和解决。

这位负责人向《法治日报》记者透露，未来，将加快推动噪声、海洋环境、长江保护、黄河生态保护和高质量发展、排污许可、环境监测以及应对气候变化、保护生物多样性等重点领域法律法规的制修订。

据介绍，2020年10月，长江保护法已经全国人大常委会二审。环境噪声污染防治法、环境影响评价法和海洋环境保护法等3部法律修订时间表已经确定，正按程序全力推进。排污许可管理条例和海洋石油勘探开发环境保护管理条例即将提请国务院常务会审议。

这位负责人透露，生态环境部已向国务院报送了生态环境监测条例、有毒有害化学物质环境风险管理条例、放射性同位素与射线装置安全和防护条例等3部行政法规制修订草案。此外，生态环境部还在抓紧推动制修订碳排放权交易管理等行政法规，研究起草有关生物多样性保护、黄河生态保护和高质量发展、环境教育等方面的立法。

他说，在建立健全生态环境领域党内法规，加强生态文明体制改革法制保障，推动生态环境损害赔偿、自然保护地、生态保护红线、环保信用评价、区域污染防治等方面生态环境部均有立法考虑，以确保重大改革措施于法有据。

这位负责人指出，生态环境立法将推动落实严惩重罚生态环境违法行为的要求，完善生态环境违法行为的法律责任，强化行政责任、刑事责任和民事责任综合运用，构建以行政责任为主，刑事责任和民事责任相互补充的法律责任体系；创新法律责任承担方式，有序扩大“双罚制”、按日计罚、信用惩戒等处罚机制的适用范围，探索生态修复、连带责任、惩罚性赔偿等新型的法律责任承担机制。

同时，将完善生态环境法律制度之间的衔接协调，提高生态环境立法质量。其中包括完善对政府行为的约束机制，健全生态环境治理领导责任体系；完善社会监督机制，健全生态环境治理全民行动体系；完善环境经济政策法制化，健全生态环境治理市场体系等。