“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。2021年在诸多领域形成了一定的治理建设成果，也在实践和尝试中暴露出了一些问题。

　　2021年，中央层面在严控“两高”项目上不断加码，以保证重点行业的排放和能耗不再无序增长。与此同时，政策层面不断推进能源转型，在不断短期调控以保障能源安全的前提下，构建以新能源为主体的新型电力系统，推动“源网荷储”协同发展。此外，全国碳排放权交易市场、绿电交易、碳汇等市场机制的推出和完善也不断为绿色低碳发展赋能，平衡保护与发展之间的关系。

　　近日，2022年全国生态环境保护工作会议在北京召开，明确了今年的重点任务。2022年，生态环境部将有序推动绿色低碳发展，研究制定“两高”行业环评管理规范性文件，严把“两高”项目准入关口，将严格控制“两高”项目盲目上马作为督察重点。推动减污降碳协同治理，做好全国碳排放权交易市场第二个履约周期管理，健全碳排放数据质量管理长效机制。

　　此外，生态环境部还将深化低碳城市、适应气候变化城市试点工作，建设性参与气候变化主渠道多边进程；强化生态环境治理科技支撑，推动与相关部门联合开展生态环境领域重大科技项目立项和攻关研究，加强生态环境科技创新平台建设等。

　　持续严控“两高”准入

　　2021年，既是我国提出碳达峰碳中和战略目标后的第一年，也是“十四五”开局之年。也正是在2021年，我国多个部门对于高耗能、高排放项目密集地采取管控、调整措施。

　　北京公众环境研究中心(IPE)主任马军告诉21世纪经济报道，2021年，一些地区出现“两高”项目盲目扩张现象。一方面是一些地区急于实现疫后复苏；另一方面，面对“双碳”战略，一些地方存在攀高峰心态，希望在排放约束强化之前，为后续发展留足空间。

　　根据国家发改委2021年8月在例行新闻发布会上所披露的消息，2021年上半年，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏9个省(区)能耗强度同比不降反升，此外另有10个省份能耗强度降低率未达进度要求。

　　“两高”项目的密集、盲目扩张，一定程度上加剧了电力供应的紧张，成为拉闸限电的重要推手。2021年第二季度开始，中央层面反复强调坚决遏制“两高”项目盲目扩张，生态环境部、发改委等多个部委都将严控各地“两高”项目盲目扩张列为工作重点。

　　在厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强看来，近几年对于“两高”项目管控的政策发布是相对到位的，但是执行起来并不容易。“可以预见的是，未来国家层面对于‘两高’项目的管控一定是持续的，并且相关标准会越来越高。”

　　从目前的政策来看，对于“两高”项目的管控一方面来自于准入环节的环评等机制的不断收紧；另一方面，严格控制“两高”项目盲目上马已经成为中央环保督察工作重点关注的内容。与此同时，各部门不断推动减污降碳协同治理过程中所提出的排放、能耗、能效等标准、监管和追责机制。

　　林伯强表示，2022年，新上马的“两高”项目将受到严格审核，一般不会通过。但如果是旧的产能更新或置换，或许在一些地方还能够得到审批。

　　总体看来，国务院发展研究中心产业经济研究部副部长、研究员许召元认为，2022年对“两高”项目的管控将主要呈现两个特点：一是对“两高”项目的事前审查，特别是环评审查，以及能耗相关审查将会趋严，在我国碳达峰、碳中和的发展战略，特别是推进生态文明建设的背景下，传统“两高”项目将会受到更加严格的审视；二是“两高”项目也会分类型、分区域进行差异化管理。中央经济工作会议指出，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。对“两高”项目也要分别对待，那些技术水平高，能源效率高，符合国内经济发展内在需要的项目不会受到“一刀切”式的限制，但那些技术水平不高，仍然瞄准国外市场，特别是在资源环境脆弱地区或者主要瞄准本地资源优势的项目将受到较严格的控制。

　　马军认为，面对双重约束，相关行业和企业应大力开展现有项目节能增效，同时形成自身的气候治理和管理机制，在做好碳排放核算的基础上，制定“双碳”目标，识别减排路径，并依法做好信息披露，赢得多方信任。

　　此外，许召元还强调，碳交易或能源总量控制对相关行业是一个重要的约束，但也要看到我国在高耗能行业的转型上还是有重要的机遇，或者说重要的优势。我国的高耗能行业普遍规模大、技术水平较高，在全球具有一定的成本优势，在低碳化发展时期，通过运用碳交易或能耗控制等市场化的约束措施，可以激励相关行业尽早研发相应技术，加大相关投入，而且这些成本还可以被巨大的生产规模所分担，这样很可能在全球产业的低碳化方面形成新的竞争优势。

　　城市将成低碳“主战场”

　　此次会议专门提到，将深化低碳城市、适应气候变化城市试点工作。

　　从2010年开始，我国就已经先后开展了三批共计87个低碳省市试点，已经取得了一定的成果，以城市为单位的低碳试点示范也逐渐成为推动我国低碳发展、应对气候变化工作的重要抓手。经过不断探索，我国已经建立了包括国家低碳试点城市、省级低碳试点城市、碳排放交易试点、国家气候适应型试点城市等在内的各类低碳试点城市。

　　21世纪经济研究院碳中和课题组发布的《中国净零碳城市发展报告(2021)》指出，在过去近10年时间里，低碳试点城市大多已具备良好的绿色发展意识和发展基础，在中国的碳达峰、碳中和进程中，它们必将扮演更重要的角色。一些城市已经明确提出了率先实现碳达峰的时间表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脱碳路径，为迈向“净零碳城市”打下基础。

　　林伯强强调，低碳城市试点是非常有必要的，但也需要花大力气做好。“目前很多企业做自身的碳达峰碳中和目标，但仅从企业的角度来考虑，实际上并没能纳入一个系统性的考量。而以城市为单位，就必须综合地从居民、交通、产业布局等多方面进行系统性考量。”也就是说，以城市为单位，既能够在一定范围内因地制宜，又能够在系统性问题上有所保障。

　　在重大战略的进行中，发挥我国规模优势，选择部分地区或部分城市进行试点是我国发展的重要经验。不过，许召元认为，低碳城市的试点工作与其他政策的试点有显著差别，主要体现在低碳化本身就是一个和其他地区高度联系的过程，因为不管是化石能源，还是低碳零碳能源，作为重要的生产要素本身就是全国流动的，优化配置的。

　　马军表示，通过建立低碳试点示范，形成以点带面的政策示范效应，可以充分调动各方低碳发展的积极性、主动性和创造性，为“双碳”目标的实现注入强大动力。建议在“全国一盘棋”统筹进行顶层设计的基础上，加速构建区域乃至全国调度和互补的能源供应体系，化解经济与用能中心和可再生能源中心的空间错配难题。

　　“我觉得试点城市的低碳化发展，其核心一是要更加关注从需求端探索更有效降低各方面的能源消费和碳排放的经验，包括产业的低碳化发展，交通运输的电气化低碳化，城市建筑的节能等；二是从能源供需的系统看，如何更多地发展区域性的多能互补，更好地提高对可再生能源的消纳能力；三是试点如何更好地促进低碳能源，包括风光等可再生能源，以及氢能相关技术的更好发展。这样的试点结果对各地区有更普遍的参考意义，而不是局限于某个城市自身的低碳或零碳发展。”许召元表示。