编者按

　　青海三江源是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“中华水塔”。三江源地区既要保护生态环境，又要依靠资源发展经济、改善民生，这始终是一对矛盾。因此，只有建立完善的生态补偿长效机制，才能从根本上遏制生态环境恶化趋势，实现区域社会经济的和谐发展。

　　那么，在这个中国最重要的水资源涵养地和生态功能区，生态补偿机制该如何完善？补偿资金从哪里来？补偿机制如何定位？

　　中国环境报近日对环境保护部环境规划院副院长兼总工程师、国家生态补偿立法专家委员会委员王金南进行了专访。最近10年，王金南在跨界流域生态补偿、煤炭开采生态补偿、三江源生态补偿、南水北调中线生态补偿等领域开展了政策研究。

　　中国环境报记者 赵娜

 

    为什么实施三江源生态补偿？

    三江源地区生态环境遭到严重破坏，只有建立生态补偿机制，才能遏制恶化趋势

    记者:请问，三江源地区和三江源自然保护区的关系是怎样的？

　　王金南:三江源地区地处青藏高原腹地，是中国著名三大江河——黄河、长江和澜沧江的发源地。其中，三江源自然保护区面积为15.23万平方公里，是全国面积最大的自然保护区。从政策实践的角度看，生态补偿的范围已经突破了三江源自然保护区的概念，包括玉树、果洛、黄南、海南4个藏族自治州，总面积为39.5万平方公里。

　　记者:目前，三江源地区生态功能现状如何？

　　王金南:历史上，三江源地区曾是水草丰美、湖泊星罗棋布、野生动物种群繁多的高原草原草甸区，被称为生态“处女地”。然而随着源区植被与湿地生态系统的破坏，水源涵养能力急剧减退，导致三江源中下游广大地区旱涝灾害频繁，并已直接威胁到了长江、黄河流域的生态安全。如今，三江源地区生态环境已十分脆弱。

　　记者:三江源地区生态环境遭到严重破坏，具体表现在哪些方面？

　　王金南:主要表现在5个方面:首先，草场退化与沙化加剧。据调查，三江源地区90％的草地出现了不同程度的退化。目前，中度以上退化草场面积达1.87亿亩，占可利用草场面积的58％。而沙化面积也已达4400万亩，每年仍以7.8万亩的速度在扩大。

　　其次，水土流失日趋严重。三江源地区自然条件恶劣、生态环境脆弱，是全国最严重的土壤风蚀、水蚀、冻融地区之一，中度以上水土流失面积为9.62万平方公里，占三江源地区总面积的26.5％。

　　第三，源头来水量逐年减少。水文观测资料表明:黄河上游连续多年出现枯水期，年平均径流量有所减少，源头还曾出现过断流。

　　第四，生物多样性急剧萎缩。青藏高原部分生物及其种群数量呈现锐减状态，生物多样性已经遭到并将持续面临巨大的破坏与威胁。目前青藏高原受到威胁的生物物种占总种数的15％~20％，高于世界平均水平。

　　第五，生态难民逐年增加。一方面地表水径流减少，引起一些居民点(包括一些城镇)水资源危机，到了守着源头没水喝的尴尬境地；另一方面由于草场退化，可放牧草原资源减少，牧民为了维持生活只得增加牧压，引起草原退化加剧，而最终结果则是牧民搬家。

　　现有生态补偿进行了哪些实践？

    《保护区规划》一期工程取得良好成效，有效改善了三江源地区生态环境

　　记者:近年来，国家对三江源生态保护与建设出台了哪些措施？

 

　　王金南:国家对三江源生态保护给予了高度重视。2000年，青海省人民政府批准三江源自然保护区为省级自然保护区。2001年，青海省人民政府申报三江源国家级自然保护区，2003年1月获国务院批准。2004年，青海省人民政府组织编制《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(以下简称《保护区规划》)，2005年获国务院批准实施。2008年，国务院出台了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，其中明确提出加快建立生态补偿机制，在青海建立三江源国家生态保护综合试验区。在此背景下，2010年青海省提出《三江源国家生态保护综合试验区试验总体方案》(以下简称《试验区方案》)，发布了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》。2011年11月，国务院批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，进一步推动了三江源生态补偿政策的落实。

 

　　记者:三江源现有生态补偿从实施到现在，具备了哪些实践基础？

 

　　王金南:三江源是中华民族的重要生态屏障，国家每年在教育、卫生、农业、就业等方面给予大量财政转移支付，其目的就是保护三江源的生态系统。完整的生态补偿首先是实施《保护区规划》的资金补助。根据《保护区规划》，国家将投资75亿元用于三江源生态保护和建设。显然，这些基于《保护区规划》项目的投资是目前最主要的三江源生态补偿资金。

　　其次，由于《保护区规划》以及主体功能区综合试点规划的实施，将对三江源4个州的财政收支产生重大影响。对因此产生的减收增支因素，需要通过一般性转移支付制度，进行生态补偿。

　　预计到今年年底，财政部根据《保护区规划》拨付给三江源生态保护区的资金将达60多亿元。根据《试验区方案》，国家要求三江源生态补偿先行先试，加大生态补偿力度，从去年开始连续3年增加生态补偿资金15亿元。同时，启动《保护区规划》的二期工程方案制定。

补偿机制定位和政策目标是什么？

　　三江源是我国重要生态功能区，争取用5~10年建立生态补偿政策体系

　　记者:请问，三江源生态补偿机制的定位是什么呢？

 

　　王金南:从生态补偿体系来看，三江源生态补偿是国家层面或尺度上的生态补偿。三江源地区的主体功能是保护中华民族的生态屏障、保护三江源源头区的水源涵养功能，整个区域都属于限制和禁止开发区，只有通过生态补偿机制才能维护其生态功能。

　　从生态补偿类型来看，三江源生态补偿既属于流域生态补偿，又属于自然保护区生态补偿类型。具有明显的江河源头水源涵养区生态补偿特征。

　　从生态补偿主体来看，三江源生态补偿完全属于政府主导型的生态补偿，而且是中央政府作为主体的纵向生态补偿。

　　从生态补偿依据来看，三江源生态补偿不可能是完全生态功能服务价值的补偿。还要考虑三江源地区为三江源生态保护付出的直接成本和高标准保护需要的额外追加成本；以及三江源地区为保护生态环境和维护环境质量牺牲的部分发展机会损失或者机会收益。

　　从生态补偿标准来看，三江源生态补偿标准制定应该实事求是，根据特定的生态保护与建设工程投资、地区社会经济发展水平、公共服务均等化等进行测算。

 

　　记者:鉴于三江源地区的独特生态功能、生态保护主体功能和社会经济发展水平，在制定三江源生态补偿政策时，应充分考虑哪些关系？

 

　　王金南:应充分考虑以下5个方面的关系。一是生态保护与社会经济发展及改善民生的关系。三江源地区由于独特的生态功能决定了不能采用传统模式来发展经济和改善民生，需要通过政策和机制创新把生态保护的价值体现到经济价值上。争取2020年三江源地区的社会经济发展水平达到全国的平均水平。

　　二是《保护区规划》和《试验区方案》的关系。《保护区规划》已经实施，实施期限是2005～2020年，其中一期工程2012年到期。为了提高生态补偿效率和避免“重复”补偿，尽管两个规划的实施范围和对象基本相同，但在组织实施、资金安排、政策配套等方面都需要进行协调。

　　三是生态补偿与扶贫的关系。生态补偿要与扶贫以及农牧民增收、生态移民密切结合，把生态补偿作为当地脱贫的重要手段。

　　四是政府主导和社会参与的关系。三江源在采用政府主导型的生态补偿机制时，依然可以采用鼓励社会参与甚至是市场主导型的其他生态补偿方式。一些“造血”型的、非资金型的生态补偿方式应该得到鼓励。

　　五是生态补偿与生态保护绩效的关系。要把生态补偿与地方生态保护的政府责任以及领导考核联系起来。

　　记者:三江源生态补偿的政策目标是什么？

 

　　王金南:在充分依据《保护区规划》和《试验区方案》任务和目标的基础上，坚持生态保护政府主导和社会参与原则，结合地区经济社会发展状况和农牧民生产生活实际，争取用5～10年的时间建立三江源生态补偿政策体系，为三江源生态保护提供一个持续的长效机制，最终实现三江源地区生态持续改善、民生显著提高的目标。

　　生态补偿政策体系有哪些改进？

　　增加中央财政投入，重新测算财政转移支付，弥补当地政府、企业、个人发展机会成本

　　记者:能否谈一下您当时研究三江源生态补偿政策的背景是什么？

 

　　王金南:设计三江源生态补偿政策的主要背景就是三江源在国家乃至全球生态系统的重要性以及生态保护的紧迫性。实施《保护区规划》是三江源生态补偿的重要载体，单纯从自然保护区建设角度有缺陷，不能根本上解决生态补偿机制与社会经济发展的协调关系。同时，三江源生态补偿也是全国乃至全世界关注的政策热点，具有很强的示范作用。

　　记者:那么，政策框架涉及哪些方面？

　　王金南:三江源生态补偿政策框架涉及两大领域:生态保护补偿和民生发展补偿。前者主要包括生态移民安置、退牧还草等工程建设投资与运行资金的补偿；后者主要包括农牧民生活水平、生态产业发展等补偿。

　　记者:应该如何完善《保护区规划》的生态补偿机制？

　　王金南:首先，建议尽快对《保护区规划》的实施进行全面评估，针对存在问题及时调整修编规划，完善其生态补偿机制。

　　其次，通过对三江源地区生态补偿政策机制的创新和完善，增加中央财政对三江源地区的财政转移支付，设立三江源生态补偿公益基金。

　　再次，培育生态产业，扶持发展生态经济，加大扶贫开发力度。

　　记者:在建立生态化的一般性财政转移支付方面应该如何完善？

　　王金南:财政部2008年的转移支付方案主要是通过提高部分县区补助系数等方式，来完成三江源等地区的转移支付。因此，其主要参考数据是三江源等地的实际财政收支情况，并没有对三江源等地的财政增收减支因素进行分析。在财力不足的情况下，很多该支的支出无法纳入本级预算，因此，实际财政收支情况并不能代表其实际的增收减支需求。为此，需要根据一般性转移支付的思路，对三江源的财政转移支付进行重新测算。

　　记者:如何建立基于发展机会损失的生态补偿？

　　王金南:自三江源自然保护区成立后，当地按照禁止开发区的政策重新调整了产业结构。区域所在地政府、企业和当地人民也因此丧失了一定的发展机会。为此，需要通过专项转移支付的方式给予一定弥补。

　　对政府发展机会成本的弥补。一是通过一般性转移支付制度，弥补其因此导致的减收增支因素；二是通过专项转移支付，增加三江源政府在生态功能建设上的事权，并形成相匹配的财权。

　　对企业发展机会成本的弥补。比如，对现有企业搬迁的弥补，区域产业转型、促进新兴产业发展的补助等。

　　对个人发展机会成本的弥补。如对生态移民的培训和就业补助以及农村剩余劳动力转移的补助等。

　　为保护和恢复脆弱的生态环境，三江源地区近年来实施了退牧还草与生态移民等生态保护工程。随着自然环境的改善，三江源地区野生动物数量逐渐增多。但同时，生物多样性仍面临着严峻形势。　资料图片
　　三江源自然保护区是我国面积最大、海拔最高的天然湿地和生物多样性分布区。