编者按

　　备受关注的《民事诉讼法修正案(草案)》近期已经过第二次审议。值得注意的是，二次审议稿进一步明确了“谁执公益诉讼敲门砖”的问题。

　　初审稿规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”而二审稿将条款中的“有关机关、社会团体”进一步修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。

　　这处修改意味着什么？要不要将检察机关列为环境民事公益诉讼的原告？本报特约北京林业大学教师、环境法学博士杨朝霞为我们解读。

    专家视点

检察机关可发挥哪些作用？

可以成为公益诉讼早期的“急先锋”和远期的“预备役”

　　◆杨朝霞

　　全国人大常委会近期对《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》进行了第二次审议，将第55条修改为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼”。

　　换言之，只有其他法律赋予了起诉资格的有关机关和社会团体，方有权提起环境民事公益诉讼。

　　然而，至今只有1999年《海洋环境保护法》第90条，最高人民法院2010年《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条授予了环保部门代表国家提起污染损害赔偿的起诉资格。

　　当前，《环境保护法》正在进行紧锣密鼓地修改，现在最大的争议是，要不要将检察机关明确列为环境民事公益诉讼的原告。

　　□检察机关成为原告有无依据？

　　根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院作为国家的法律监督机关，通过行使检察权，保护有关公私财产和公民权利。据此，可推导出检察机关具有环境民事公益诉讼的原告资格，即代表国家，通过行使民事公诉权，对公民、法人和其他组织的环境守法情况进行监督。

　　此外，根据“诉讼信托”的原理，当公民等环境权人对于危害环境公益的环境污染和破坏行为不敢、不愿、不能起诉时，检察机关可基于公民的“信托”，以环境权为实体权利基础，以自己的名义提起环境民事公益诉讼。

　　尽管检察机关在环境民事公益诉讼中承担原告(提起民事公诉)和法律监督者(对法院的审判活动进行监督)的双重身份，但并不意味着这两重角色必然会发生冲突。

　　事实上，在我国的刑事诉讼中，检察机关一直是具有双重身份的，这并没有带来什么不良影响。同理，只要制度设计合理，赋予其同被告平等的诉讼权利与诉讼义务，检察机关在环境民事诉讼中也能处理好双重角色，而不会违背当事人诉讼权利平等的基本原则。

　□为何要赋予检察机关原告地位？

　　检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。

　　同公民和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，而且还享有调查取证的诸多职权，能有力抗衡强势的被告，取得胜诉。由于环境污染和破坏往往同相关环保机关的监管缺位有关，甚至还有地方保护主义和部门保护主义干扰，一些环保机关提起公益诉讼的动力往往不足。相对而言，检察机关具有超脱于地方政府的法律地位，较能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境民事公益诉讼活动。

　　检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。

　　作为法定的监督机关，检察机关不仅能在环境民事公益诉讼的过程中发现有关环保部门渎职、滥权等违法犯罪现象，通过发出检察建议和启动刑事公诉程序，而敦促其依法履行环境保护的监管职责，防止和减少其渎职犯罪的发生，而且能通过提起环境民事公益诉讼，有力地震慑被告以及其他污染和破坏环境者，促使他们自觉履行保护环境的义务。例如，2009年的重庆南川市检察院诉双赢集团磷石膏废渣场污染一案，不仅使作为被诉对象的双赢集团斥资1.2亿修建了渗滤液收集处理系统，完成了新渣场的建设，还使中国民营企业500强的重庆博赛矿业(集团)股份有限公司切实落实了环保措施。

　　检察机关成为环境民事公益诉讼的原告符合世界通例。

　　从国外情况来看，英国、美国、法国、德国、日本等国均有检察机关代表公共利益提起民事公益诉讼的规定，尤其是美国的《国家环境政策法》(1969年)和《清洁空气法》(1970年)等法律还设有授权检察官提起环境公民诉讼的条款。

　　我国曾经有赋予检察机关民事公益诉讼原告资格的成功历史。

　　我国历史上，建国初期的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》(1951年)和《人民检察院组织法》(1954年)等立法均确立了检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的制度，在保护国家和社会公共利益方面，发挥了积极的作用。

　　近年的实践表明，检察机关提起环境民事公益诉讼取得了丰硕的战果。

　　从我国2007年以来的司法实践看，在全国各地的24件环境民事公益诉讼案例中，有14件为检察机关作为原告，且均圆满胜诉，有力地打击了环境违法企业，成功地维护了环境公益。

　　因此，在环境问题日益危害广大人民群众健康以及国家强调以人为本和维护民生的当下，恢复检察机关的民事公诉权，授予其提起环境民事公益诉讼的原告资格，十分必要。尤其是当公民、社会组织和环保机关由于各种原因而未能起诉时，检察机关更是成为了维护环境公益必不可少的原告。

　□诉讼规则如何规定？

　　关于案件来源的问题。一般来说，检察机关提起环境民事公益诉讼的案件来源主要有三种:一是公民、法人和其他组织的检举、揭发和控告；二是环保机关的通告；三是法院的建议或告知，即法院在办理有关案件时，发现有损害环境公益或有损害之虞情形的，可建议检察机关提起或加入环境民事公益诉讼。

　　关于前置程序的问题。作为法定的法律监督机关，检察机关可通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护，而直接起诉很多时候并非必要也非最佳选择。因此，可酌情对检察机关提起环境民事公益诉讼设定一定的前置程序:向负有监管职责的环保机关发出履行职责的检察建议；对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关环保机关起诉，等等。当然，检察机关认为确有必要的，也可参与或直接提起诉讼。

　　关于调查取证的问题。检察机关应有权对污染或破坏环境的环境致害者或有关公共机构调查取证，如要求提供有关环境信息和文件等。例如，无锡市2008年在《关于在环境民事公益诉讼诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》中规定，检察机关可向有关环保机关发出《协助提供证据材料通知书》，调取有关证据材料。不过，必须注意的是，基于辩论原则，检察机关调取的非官方证据材料必须经过法庭审理和双方质证之后，才能作为法院裁判的依据。

　　关于举证责任的问题。为了解决环境受害者举证能力不足和双方当事人实力不平衡的问题，我国现行立法规定，环境污染侵权责任的追究实行举证责任倒置的规则。然而，举证能力很强的检察机关提起环境民事公益诉讼，仍应实行传统的“谁主张，谁举证”原则，否则对于环境致害者而言显失公平。再说，这样做也有利于防止检察机关滥用民事公诉权。

　　关于调解、撤诉、反诉、上诉和抗诉的问题。检察机关提起环境民事公益诉讼可以灵活采用调解的方式结案。事实上，在近年检察机关提起环境民事公益诉讼的司法实践中，为了防止被告上诉以致二审败诉(以原告不适格为由)，许多案件都通过签订调解协议而圆满结案。对于环境民事公益诉讼，由于检察机关与案件并无直接的利害关联性，因此被告无权对其提起反诉。当然，为防止检察机关滥用公诉权和有效保护环境公益，应严格限制其撤诉。至于上诉和抗诉，检察机关应享有同传统民事诉讼程序一样的权利。

　　其他相关问题。由于检察机关本身没有经济收入，其起诉也是为了维护环境公益，因此，其提起环境民事公益诉讼的诉讼费用应由国库承担，或专门成立的环境公益诉讼基金承担。此外，因胜诉而获得的生态补偿金或环境损害赔偿金，应当作为专门设立的环境公益基金的来源，用于恢复和治理环境。

　□如何看待检察机关的原告地位？

　　从理论上讲，公民、环保组织、环保部门和检察机关等主体均具有提起环境民事公益诉讼的原告资格，但我们应从实际情况出发，以务实和发展的观点，理性看待和处理检察机关的原告地位。

　　从当前情况来看，我国公众的公益意识十分淡薄，环保NGO的发展相当滞后，维护公益的能力和水平亟待提高，加之势力单薄，面对强大的企业，公民和环保组织通常很难取得胜诉。此外，环保机关由于多种原因也缺乏提起环境民事公益诉讼的动力。

　　因此，在环境公益诉讼发展的早期阶段，由具有专业化诉讼能力和强大司法权威的检察机关充当公益诉讼的“急先锋”，带动我国环境法治建设从“政府推进型”向“社会演进型”的历史性转变，无疑是十分务实和明智的选择。

　　当然，我们也应大力发展和培植社会和民间法治资源，增强公民和环保组织在环境法治中的能力和水平，最终促使其真正成为环境公益诉讼的“主力军”。

　　正如台湾柯泽东教授所言:“现代社会，国民(包括社会团体)……对环境保全之遵守及努力之意愿，可谓最普遍，最广大之第一线”！那么，从远期来看，检察机关更应当做的是，充分运用检察建议权，积极督促环保机关依法履行监管职责和敦促环境开发利用者遵守环境保护的法律义务，加强对环境民事公益诉讼的支持起诉和督促起诉，在其他有权主体没有及时提起诉讼或存在确有必要的特殊情形时，为维护环境公益，检察机关方宜直接起诉，而不必争当原告。

　　换言之，检察机关应作为环境民事公益诉讼初级阶段的“急先锋”和高级阶段的“预备役”！

　　因此，关于民事公益诉讼，建议《民事诉讼法》规定:“对污染和破坏环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”

　　关于环境公益诉讼，建议《环境保护法》规定:“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”

    各方声音

    (二审稿)这样规定，既可使公益诉讼在中国适度开展，有利于社会进步，同时也能保障公益诉讼有序进行。有的法律已规定了提出这类诉讼的机关。比如《海洋环境保护法》规定，由依本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。

　　——全国人大法律委员会副主任委员李适时

　　在公益诉讼方面最值得探讨就是谁有权提起公益诉讼的问题。目前已明确不是只有单一的主体，而是多元化的主体，但多元化的主体究竟包括哪些，值得进一步研究。草案一审稿中“有关机关”的立法措辞比较含糊、指代不明，不利于确定诉讼主体。

　　——中国人民大学法学院教授汤维建