武义青 张云
    编者按
　　北京市和河北省近日共同签署《北京市—河北省2013至2015年合作框架协议》和11个专项协议，着力打造首都经济圈。如何促进京冀地区经济发展与生态保护相协调？本版特邀专家撰写此文，以期对读者有所借鉴。
　　按照河北省公布的环首都经济圈产业发展实施意见，河北省涿州、涞水等市、县由于紧邻北京，交通便利，被纳入环首都经济圈规划范围。
　　然而，当前首都经济圈发展面临的最大障碍在于腹地经济发展相对滞后且生态功能脆弱，难以为经济圈的持续健康发展提供有力支撑。为进一步加强区域合作，促进区域经济社会协调发展，破解环首都地区生态与经济协调发展困局，意义重大。
　　环首都地区生态与经济协调发展面临困局
　　■阅读提示

    当前问题表现在:扶贫开发和生态建设相互割裂脱节，行政分割阻碍生态经济一体化发展，区域协调发展优惠政策存在盲区。
　　河北省张家口、承德两市从西、北两面环抱京津，既是京津防风固沙、涵养水源的生态屏障，又是京津建设国际大都市不可或缺的腹地条件。干旱、高寒、多风、土地瘠薄等恶劣的自然条件，以及京津生态屏障和水源地功能，给这一地区经济发展带来了双重抑制，导致大面积的环首都贫困带现象。
　　目前，环首都地区生态恶化与经济贫困相交织的状况并未从根本上好转，问题突出表现在如下3方面:
　　第一，扶贫开发和生态建设相互割裂脱节的管理体制。目前，扶贫开发由各级扶贫办负责，生态环境建设由各级政府所属项目办或农业、林业、水利、环保等部门负责，各自为政，缺乏统筹协作。一些扶贫措施客观上造成了对生态环境的负面影响，而封山育林等生态建设工程又导致农牧民收入严重滑坡。今后，随着造林绿化的深入开展，森林资源管护任务加重，而日益突出的林粮、林畜矛盾，以及建设用地、采矿用地对林地的侵蚀，威胁着生态建设成果的巩固。
　　第二，京津冀行政分割阻碍着生态经济一体化发展。京津冀生态足迹已超出生态承载力，灰霾天气笼罩、垃圾围城、水资源短缺等问题的症结，在于环首都地区生产生活方式落后，生态产品供给难以满足需求。京津的强磁力效应把支撑周边地区发展的优质生产要素，如人才、资本等强力吸走，而京津产业项目、清洁技术、节水技术向周边地区的转移和推广远远不够。

　　第三，区域协调发展优惠政策存在盲区。张家口、承德作为保卫首都的北大门，直到1995年才获准部分对外开放，错过了加快发展的有利时机。作为老工业城市的张家口市，近年来经济发展迟缓，各项经济指标低于西部地区的内蒙古、新疆、成都、重庆等省区，是河北省和北京周边贫困人口最为集中的地区。然而，在本世纪以来国家相继实施的几大区域发展战略中，环京津贫困带未能进入到任何一个“政策优惠圈”之中。
　　如何破解环首都地区生态与经济协调发展困局
　　■阅读提示
　　建议建立生态经济示范区，这是一个战略概念而不是单项工作，是诸多发展战略在环首都层面的最佳结合点和实施载体，需要通过有力的组织领导、大胆的政策突破和制度创新作为支撑。
　　针对环首都贫困带、生态脆弱区的耦合，各界提出了多种解决思路，包括跨区域生态补偿、异地开发、生态移民等。笔者认为，这些单项措施确有其必要，但尚需一种综合性、整体性的解决措施，即建立生态经济示范区。
　　目前我国上升为国家战略的生态经济示范区，如甘肃循环经济试点省、鄱阳湖生态经济区等，均位于中西部地区。而环首都生态功能区具有“东部区位、西部发展水平”的特殊性，其贫困面大、贫困程度深、致贫原因复杂，应按照《2011~2020年中国农村扶贫开发纲要》的要求，采取特殊政策、特殊手段予以扶持，探索综合治理途径。

　　目前，环首都贫困带已纳入《燕山—太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，建议在此基础上，将其进一步划定为生态经济特殊示范区。在具体政策上，支持其从管理体制上进行整合，开展以生态与经济融合发展为主题的先行先试。同时，赋予相关市县更大的改革权、试点权和发展权，允许当地探索适应市场经济要求的生态建设长效激励机制。通过培育生态产业体系、壮大生态经济实力，在首都周边打造一个洁净的自然环境，文明、富裕的人文环境和创新、进步的产业体系，为首都经济圈生态安全和经济崛起提供更加有力的腹地支撑。
　　环首都生态经济示范区是一个战略概念而不是单项工作，是诸多发展战略在环首都层面的最佳结合点和实施载体，需要通过有力的组织领导、大胆的政策突破和制度创新作为支撑。
　　建立适应生态经济系统特点的综合决策机制和综合管理办法。对环首都生态经济示范区，应弱化对经济总量和增长速度的要求，研究制定以人口、资源、环境与经济协调发展为核心的评估机制。通过立法，把资源价值评估、生态功能价值评估纳入区域经济发展指标体系，率先将绿色GDP作为考评各级政府工作业绩的新坐标。
　　除了制定专门的环境保护规划、能源规划、林业规划之外，应在国民经济的各项规划中引入绿色的经济元素和成分，推动整个地区的绿色发展。为扭转扶贫工作中偏重短平快的倾向，在评价扶贫效果时应综合经济指标和生态指标，优先选择那些功在当代、利在千秋的生态扶贫项目。对有关部门分管的水土保持、天然林保护、防护林建设、退耕还林还草等生态建设项目，应加强协调管理，避免重复建设、只建不管问题。
　　建立生态建设长效补偿机制。一是将环首都生态经济示范区纳入国家重点生态功能区转移支付范围，加大对林业大县、草业大县的县级转移支付。

　　二是率先进行水权交易试点。责成海河水利委员会本着可持续发展的原则明确各行政区的初始水权，建立水务市场，然后组织专家测算京冀交界断面的水量、水质和水价标准。以水量、水质和生态服务为依据，探索建立生态受益区向生态服务区合理付费的生态补偿机制。
　　三是推动林业碳汇体系建设。大力开展林业碳汇科普宣传，使造林增汇的理念如同节能减排一样普及。率先建设林业碳汇计量监测体系，同时推动北京、天津环境交易所适时引入碳汇交易项目，催熟碳交易市场。
　　四是建立城市生态屏障建设和维护基金。由受益城市财政收入中提取一定比例(如0.5％)，补助在城市上游建设风沙源防护区、水资源保护区等生态屏障建设和维护工作经费支出。
　　五是继续执行水库移民扶助政策。为北京市供水的官厅水库有河北省移民7.93万人，为天津市和河北省供水的潘家口、大黑汀水库，有移民6.91万人。为妥善解决移民生产生活问题，建议中央继续执行从水库供水水费和水电站上网电费中提取15％用于扶植移民的政策。同时，京津冀和各市劳动部门应加强协商，制定大城市优先培训和接纳环首都山区劳动力进城务工的政策，使之成为生态移民的配套政策。
　　六是通过国家征收、加大生态补偿力度等方式，逐步解决非国有公益林发展动力问题。
　　出台有力的投资诱导和技术扶贫政策，打造绿色经济的投资洼地。像当年支持西部大开发一样，在环首都生态经济示范区应优先安排重大基础设施项目，优先申报生态文明示范工程、生态旅游示范点、国家低碳产业园、低碳社区等示范试点。设立专项资金，对重点企业清洁生产改造、生态工业园区、环境科技重点示范项目等进行择优扶持。
　　比照现行的强农惠农政策，减免林业税费，研究制定林业补贴政策，大力吸引外来资本投资生态产业，逐步形成生态产业集群。本着因地制宜的原则，赋予当地林业部门更多执行政策的弹性。例如，允许各地探索退耕还林还草间作模式；本着“管住公益林、放活商品林”原则，加快林木采伐管理制度改革，使商品林经营者能够根据市场的供需变化及时调整林木采伐量。
　　突破行政边界，实行区域公共管理模式。本着规划先行原则，将环首都生态经济示范区建设列入首都经济圈发展规划，同时尽快制定实施京津冀自然资源一体化利用规划和区域生态环境建设规划，在防沙治沙、水源涵养、森林资源保护等方面做出统一安排，共同投资建立区域公共环境信息交流平台，并与全国环保系统的信息化建设同步实施，实现区域大气、水环境质量联防联控，环保成果资源共享。
　　出台激励政策，促进北京大企业、资金、科教与人才等优势资源支持环首都地区。例如，2001年开始，由中信集团、宣化县政府、北京绿化基金会3方合作进行黄羊滩治沙，企业投资、政府实施、基金会负责工程监理服务，历经10年持续治理，完成9万多亩，使张家口最大的沙滩基本实现林草全覆盖。黄羊滩治沙联合体模式具有极大的推广价值。目前，北京市域及郊县可造林面积已很小，而一大批企业有意愿通过绿化工程来承担社会责任，提高社会形象。因此，环首都生态经济示范区应鼓励设立合作园区，开展股份合作、“飞地经济”等合作共建试点，积极引导中央企业和省属国企投资优先落户示范区，试行有利于承接产业转移的环保政策、土地政策。
　　作者单位:河北经贸大学