我国天然草原面积占国土总面的到41.7%，是面积最大的陆地生态系统，在防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气、调节气候、维护生物多样性等方面，发挥着举足轻重的作用。这一系统如果遭到破坏，将对我国的整体生态环境产生全局性影响。

　　遗憾的是，我国草原生态系统长期处于总体退化的过程中，这成为我国生态现实令人焦虑的一个方面。反映这一严酷现实的通用指标是草原退化率，也就是沙化、退化面积占可利用草原面积的比例。有研究显示，现在90%以上的草原处于不同程度的退化过程中。草原退化面积，则以每年近2000万亩左右的速度扩展。其中严重退化沙化的草原，已经成为沙尘暴与沙尘天气的发源地。

　　最近几年，草原生态系统的总体退化引起了各界广泛关注，政府也推出了用于草原生态保护的补助奖励政策，并实施了一些退牧还草工程。这些措施使部分典型草原地区退化趋势有所遏制，群落结构趋于稳定。但正如农业部《2013年全国草原监测报告》所指出的，目前全国中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，已经有所恢复的草原生态依然脆弱。如锡林郭勒草原生态系统有所恢复，但仍没有达到上世纪80年代水平；科尔沁沙地草原生态加速改善，但2013年的草原沙化面积仍然高达165.6公顷。更多的草原整体上保护建设速度明显赶不上退化速度，“局部改善，总体恶化”的趋势依然没有得到有效遏制。更不用说我国一些世界著名的大草原，由于大规模开发煤炭资源，化工产业大干快上，却没有建立生态修复和补偿机制，草原植被毁灭殆尽，地表千疮百孔，空气、粉尘、土壤、地表水、地下水污染严重，生态治理和恢复难度极大，已经成为草原之殇。

　　2013年，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），要求推进国家治理体系和治理能力现代化，加快建立生态文明制度，用制度保护生态环境。这一《决定》实质上对草原生态和草原发展工作提出了更高层次的要求，涉及的改革千头万绪，有必要分辨轻重缓急，选择最具基础性、全局性的制度建设优先推进。以下方面均属具有全局性、而未必引起高度重视的需要优先突破领域：

　　第一，明晰产权，加快解决“公地悲剧”问题。《决定》要求对草原等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这有望为解决导致草原生态恶化的产权根源提供基础。

　　联合国粮农组织指出，“在亚洲和非洲大多数国家，草原一般是公共所有的，而牧群却是私有的，这种个人与集体利益之间的冲突会导致草原的退化。”这种牧场公地、牧群私有的不对称必然导致过度放牧的现象，被学界称为“公地悲剧”。这一悲剧也正是我国草原生态恶化最基本的机制。具体来说，目前我国草原资源作为国土资源总体上是国有的，但有的草场为国家所有、有的草场为集体所有，再由国家或集体承包给家庭。在草原承包制下，牲畜是自己的、草场则并不是自己的，人们关注牲畜存栏数而并不那么关心天然草地的超载放牧和草原退化问题。在这种制度激励下，自上世纪八十年代以来，我国的草原生态就处于持续的退化过程中。

　　对于公地悲剧问题，国际学界提出的解决方案是明晰产权，实现草地使用成本的完全内部化。我国土地采用全面公有制，但在保持公有制条件下，可以具体采用历史上很多地方流行的区分田底权（所有权）和田面权（长期使用权）方法实现草场产权的明晰。在确权登记的基础上，继续将草场的所有权归国家或集体所有，但其租期可以大幅延长，甚至承认长期永久使用权。对于沙化、退化严重、生态严峻的草场，可以优先采取长期使用权制度。对于因超载放牧所导致的草原退化问题，明晰产权是釜底抽薪之举，对加强草原保护力度具有全局性意义。

　　第二，确立谁破坏、谁补偿的自然资源有偿使用制度和谁受益、谁补偿的生态补偿制度。《决定》要求加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。《决定》还要求，按照谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。这两项制度对解决工业化过程导致的草原生态破坏问题极富针对性。

　　我国一些严重的草原生态危机，直接肇源于不计生态环境破坏成本的工业化过程。在GDP政绩推动下，地方政府常常睁一只眼、闭一只眼地对严重破坏草原生态的开矿建厂行为加以纵容，甚至通过各种优惠政策加以鼓励，造成透支未来成本的短期GDP增长，更造成长期的生态损害。《决定》明确的谁损害、谁补偿的制度原则要求，在草原地区的投资建厂要充分评估生态环境成本，并在投资过程中通过税费和管制政策加以扣除。至于草原生态补奖政策，事实上2011年开始，我国在牧区及半牧区县已经实施，但时限仅为5年。《决定》进一步确立生态补偿制度，有助于继续将财政转移支付资金用于草原生态的保持和修复。

　　第三，培育和发展社会组织，推进草原生态治理体系的现代化。《决定》要求推进国家治理体系和治理能力现代化，并将其确立为全面深化改革的总目标，要求正确处理政府和社会的关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。鉴于传统的草原生态治理主要依赖财政投入、政府“规划”和“发展战略”，对其他制度和社会组织可以发挥的重要作用不够重视，反映牧区社会多元诉求也严重不足。因此，《决定》提出的总体改革目标和社会改革要求对草原生态文明制度建设而言可谓切中时弊。

　　从传统的草原生态文明建设模式转向《决定》提出的治理体系和治理能力现代化，需要做的功课很多。如《决定》已经要求，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。但破坏草原、损害生态的赔偿制度和诉讼程序（包括民事赔偿）究竟为何，还需要进一步明确。一旦建立这一制度，将会给违法者带来强大的威慑，也可以大幅减少政府遏制草原生态恶化的压力。

　　此外，一些民间组织对草原生态保育进行了卓有成效的探索，并在尊重牧民生活和文化习惯的基础上，采取了与政府规划大为不同的草原生态保护思路，这就为内生性的草原发展提供了非常重要的可行模式。倾听民间的呼声，广泛吸收民间组织的经验，可以大大提高政府相关决策的质量。

　　当然，我国社会组织类型众多，其中包括社会团体、基金会、民办非企业单位。它们所能发挥的作用也远不限于提高政府决策质量这一点。其实，培育并发挥这些社会组织的作用，可以极大提高草原生态环境治理事业的多元化和现代化水平，在拓宽草原生态保护资金渠道、推广新的草原利用方式、传播现代技术和管理模式化、改善生态监管质量等方面，都可以发挥事半功倍的作用。