党的十八届三中全会提出“完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”后，去年国家发改委在深化经济体制改革重点任务中提出，促进形成转移支付、横向补偿和市场交易互为补充的生态补偿制度。

　　近年来，我省依托财政转移支付和各种专项扶持资金，建立起以纵向补偿为主的具有广东特色的生态补偿机制。而在国内部分流域，也开始探索开展跨区域的横向生态补偿机制。

　　去年，中山市发出《关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》，成为广东首个建立基于区域综合平衡、开展资金筹集模式生态补偿机制的城市，也是新《环保法》颁布后全省首个制定纵横结合、统筹型生态补偿政策的地级市。

　　今年是中山实施上述补偿政策第一年。作为省内首“吃螃蟹”的地市，如何使经济发达的镇区愿意为邻居的生态保护“买单”，引入横向补偿对于生态保护的作用有多大？在省内其他地方是否具有推广意义？笔者对此进行了调查。

　　南方日报记者 谢庆裕 通讯员 黄丹雯 郑秀亮

　　缘起

　　保护“市肺” 呼吁加大补偿发展代价

　　有别于以往以公益林、基本农田为补偿对象的单要素生态补偿，中山此次补偿方案将基本农田被扩充为耕地，将各镇区的公益林和耕地面积两者结合，综合计算生态补偿资金。

　　走进中山市“市肺”—五桂山生态保护区，大片的林地郁郁葱葱，远处层峦叠嶂，波光粼粼的绿水镶嵌其中，漫步在乡间小道上让人心旷神怡。然而，美景背后却是当地村镇长期为保护生态而经济发展受限。

　　“我们村每年收入200余万元，仅能勉强应付交通、治安，帮村民交医保社保和粮食费用而已。”五桂山南桥村村长透露，自从南桥村被列为五桂山生态保护区核心，工业、禽类养殖业发展严重受制，村经济发展陷入困境。

　　山脚的林地如出租可到一两百元每亩。“有好多人来问，想租一块山地，然后盖个木屋子，建一个吸氧吧等，大家来休闲。”当地村干部说，“附近某楼盘已住满，每年都有10多批人来询问，但为了配合政府保护山地，我们不出租。”

　　不过，一直以来，中山的生态补偿相较于周边珠三角地区标准较低，基本农田每年只有50元/亩的补贴，公益林补得更少，采取的模式也是传统的市财政按照1：1配套省财政生态补偿资金的纵向生态补偿制度。

　　从2008年起，市人大代表、市政协委员在“两会”期间陆续提出有多份建议，呼吁加大生态补偿力度。2014年1月，中山市委提出要“结合主体功能区建设，探索建立分区域激励型财政政策和生态补偿横向转移支付机制”。

　　“中山原有的生态补偿要素就基本农田和公益林两种，原有的机制是两个要素分开来实行补偿。而像小榄这些镇区没有农田没有林地而有大量机会来发展经济，不用配套资金来保护生态，这就与原先的原则相违背了。”中山市环保局副局长杜敏说。

　　为完善中山市生态补偿机制，去年8月5日，《意见》正式出台，中山成为新《环保法》颁布后全省首个实施“统筹型”生态补偿政策城市。

　　有别于以往以公益林、基本农田为补偿对象的单一要素生态补偿，中山此次补偿方案将基本农田被扩充为耕地，将各镇区的公益林和耕地面积两者结合，综合计算生态补偿资金。

　　经过民意调查及多次论证，中山最终确定了提高基本农田和生态公益林的补偿标准，扩大补偿范围到其他耕地，逐年提高标准，3年后达到周边城市平均水平的方案。

　　2015-2017年，基本农田生态补偿分别执行100元、150元和200元/年/亩标准，其他耕地生态补偿分别执行50元、75元和100元/年/亩标准；公益林生态补偿方面，分别调整为80元、100元和120元/年/亩。新标准基本可以弥补无法出租生态林地的损失。

　　改变

　　今年起11镇区需提供补偿资金

　　纵向市、镇（区）财政按4：6比例分担生态补偿资金；横向实行均一化生态服务付费模式，各镇区根据其生态补偿责任支付生态补偿资金上缴市财政，通过市财政统筹，将生态补偿资金划拨到各镇区，从而实现镇区间的横向转移支付，体现区域均衡与公平。

　　“五桂山以全市各镇区中最大的生态公益林面积，纳入受补偿镇区之列”，看到近日出台的《2015年度生态补偿专项资金筹集方案》，当地村民喜出望外。

　　笔者从印发该方案的中山市环保局了解到，不仅五桂山，南区、南朗、三乡、神湾、黄圃、民众、坦洲、三角、横栏、阜沙、板芙、大涌共13个镇区可以获得生态补偿资金；而石岐区、东区、火炬区、西区、小榄镇、沙溪镇、古镇镇、南头镇、东凤镇、东升镇、港口镇等11个镇区则需要提供生态补偿金。

　　“目前各镇区已完成了2015年预算制定，等镇区“两会”通过预算后，我们将在上半年分2次下发正式缴费通知，各镇区收到缴费通知后1个月内向市财政上缴生态补偿资金。”中山市环保局生态科科长李强介绍。

　　标准提高了，省市配套的资金数额却没有变，这部分差额如何补齐？

　　“中山全市的面积有1800平方公里，我们将全市的公益林和耕地面积相加再除以全市面积得出平均数；同样，各镇区的公益林和耕地面积相加再除以全市面积得出一个数，再与平均数相比较。”杜敏表示，新机制下将各镇区的公益林和耕地与镇区面积的占比总体考虑。中山共有13个镇超过了平均水平，11个镇低于平均水平。

　　按照“谁受益，谁补偿；谁保护，谁受偿”原则，13个镇区可获得补偿资金，11个镇区则需提供资金，创新建立起“市财政主导，镇区财政支持的”的纵横结合模式。纵向市、镇（区）财政按4：6比例分担生态补偿资金；横向实行均一化生态服务付费模式，各镇区根据其生态补偿责任支付生态补偿资金上缴市财政，通过市财政统筹，将生态补偿资金划拨到各镇区，从而实现镇区间的横向转移支付，体现区域均衡与公平。

　　经最新测算，2015年中山全市生态补偿资金约为10423.5020万元，其中省财政补贴1418.8万元，市财政负担4851.2743万元，镇区财政负担为4153.4494万元。

　　补偿资金收上来后如何使用？李强表示，生态公益林补偿按照国家规定是要发放到户，而耕地的补偿则可以分配到村集体，补贴当地农田水利设施建设、养老和医疗保险等费用，具体用途市里会结合国家规定出台文件细化明确。

　　考验

　　动态评估完善补偿要素

　　横向生态补偿尚属新鲜事物，对于原来并没有为异地生态“埋单”的镇区，会不会感到抗拒？

　　“我们去年4月收到制定政策的任务，7月底政策出台，时间比较紧，短时内难以面面俱到，未来肯定会继续完善。”李强坦言，当初市里向各镇区征求了多轮意见，经反复协商，“现在大家都提高了环保意识，但要落实到行动上，要掏钱出来，肯定思想上还是要逐渐适应。所以，我们逐年提高标准，让镇区能够慢慢接受。”

　　此外，补偿范围从基本农田扩充到耕地以后，不同类型的作物其经济效益可能大相径庭，采取一样的补偿标准是否合理？

　　李强表示，这涉及到一个评价标准的完善，中山对此建立了动态评估机制，2015年-2017年为评估初期，后期则五年开展一次，分别从三方面开展评估。一是随着生态补偿新政策实践经验的积累，以及主体功能区战略的全面实施和生态控制线的划定，择机研究制定基于区域生态系统服务价值的综合性生态补偿标准核算体系，对标准重新评估调整，调整后滚动实施，确保生态补偿政策契合区域生态环境保护需求。

　　二是补偿要素的增加。“初期的补偿要素为公益林和耕地，往后会通过调研，适当增加补偿要素。”杜敏透露，未来将争取在2017年启动饮用水源保护和重要集中式环保设施周围区域生态补偿标准研究，像全市生态环保工程、垃圾处理厂、污水处理厂等都会被考虑进去，确保生态补偿政策的效果与中山社会经济发展与生态环境保护需求相适应。

　　目前，中山在生态文明建设领导小组的框架上，下设耕地生态补偿实施小组、生态公益林生态补偿实施小组、组织协调工作小组和督导小组4个工作小组，分别由市国土资源局、林业局、环保局、财政局牵头，其他部门参与配合的组织作战形式，各部门间相互监督。

　　彭晓春参与了中山生态补偿制度设计，这位环保部华南环科所科技处处长表示，除了评估机制以及动态调整的设立，中山生态补偿的第三个创新是引入了第三方机构参与。“像全市的人均生态系数以及各镇区的生态系数，都是委托我们第三方机构来算，而且全程公开，避免一些镇区可能对市级自己算的不信任感。”

　　观察

　　横向补偿适用区域有多广？

　　广东各地经济发展与生态资源禀赋差异较大，近年来，我省依托财政转移支付和各种专项扶持资金，创新建立起以纵向补偿为主的具有广东特色的生态补偿机制。

　　2012年，《广东省生态保护补偿办法》颁布，省财政每年安排生态保护补偿转移支付资金，包括基础性补偿和激励性补偿两部分内容，有针对性地给予生态地区不同程度的倾斜支持，加大财力保障力度。

　　此外，我省自1998年就设立了省级环境保护专项资金，从最初的0.2亿元增加至2014年的11.68亿元，通过专项资金加大了对重点环境综合整治、污水处理设施建设与生态保护项目的支持，特别是重点支持山区和东西两翼欠发达地区。

　　在重点流域方面，为确保东江水质安全，省政府近年来对东江流域上游地区通过扶贫、财政转移支付、流域水质保护专项资金、生态公益林建设补助等方式给予经济补偿。

　　作为纵向补偿的地方补充机制，中山此次将横向补偿引入全市各镇区实施，在全省率先构建纵横向结合的资金筹集模式，这是否值得推广？

　　彭晓春认为，这仍然要视各地的经济条件、资源状况来判断。他表示，中山是经济较为发达的地区，从省里获得的专项保护资金较少，需要严格保护的生态资源比较宝贵，不需要补偿的地方远远多于需要补偿的地方，而前者的经济实力又远远超过后者，这样就形成一种横向补偿的内生型动力，有类似状况的城市大多位于珠三角地区。而像河源，大部分地方都是需要生态保护的和亟待补偿的，这就应该以纵向补偿为主，通过省的层面调配资金保护当地的生态，“如果这些地方搞横向补偿，就容易入不敷出”。

　　又如珠海，其试水的地方生态补偿，则仍采用市内财政转移支付的模式向农村生态保护区倾斜。去年3月珠海公布的《莲洲镇生态保护补偿财政转移支付方案》，市、区两级财政共同出资设立生态保护补偿专项资金，对莲洲镇实施经济补偿，通过引入激励性资金，引导莲洲镇发展生态农业、生态旅游业等产业。

　　北京大学环境科学与工程学院副院长、副教授王奇当时认为，“莲洲镇生态保护补偿专项资金的设立突破了"为保护而保护"的模式，有利于激发农村经济发展的内生动力”，是一种“造血型”补偿。

　　不过，在中山政府部门看来，就当前而言，对生态的保护“输血”比“造血”更重要。“中山林地主要集中在五桂山，全市林地资源缺乏，在全省排得较后，甚至比粤东、粤西的一个镇的林地要少。破坏一分就会少一分”当地政府部门人士称，所以当务之急是宁愿牺牲局地的发展，也要把这些地区严格保护起来。

　　有省环保系统专家则建议，可以参照国内一些流域补偿的做法，将补偿金额与保护义务履行程度相挂钩来评价，建立目标考核奖惩机制。