土地荒漠化不仅是一个重大的生态环境问题，也是我国社会经济可持续发展所面临的非常严峻的问题。我国荒漠化土地面积约为262.2万平方公里，占国土面积的27.3%。新中国成立之初，我国就开展荒漠化的治理，近半个世纪以来，荒漠化研究治理工作已经取得了一些令世人惊叹的成就，但荒漠化点上治理、面上破坏，局部好转、总体恶化的局面，仍未得到根本改观。研究表明（朱震达等a，1989;朱震达等b，1994），50年代初至70年代中期，我国荒漠化土地面积年均扩大1560平方公里，年均增长率为1.01%，70年代中期到80年代中期，年均扩大面积2100平方公里，年均增长率为1.47%。当前荒漠化土地面积正以每年2460平方公里的速度扩展，而且还有加速扩大的趋势。因此，需要进行荒漠化治理的模式创新和制度创新

   防治荒漠化工程建设是一项艰巨而浩大的系统工程，需要投资机制、管理机制、激励机制等方面的系统创新。

  (一)形成以国家、企业和农户共同投资荒漠化治理的制度

   我国有荒漠化土地262.2万平方公里，假定荒漠化不再扩展，如果按1990年以前每年8万公顷的治理速度，约需要3275年才能全部治完；如果按"八五"期间每年107万公顷的速度，约需244年；即使只治理水分条件较好的半干旱和半湿润地区的荒漠化土地，也分别需要1587年和113年。因此，照现有的规模，在短期内不可能使荒漠化地区的生态环境状况有大的改观。加之以往工程建设过分强调先易后难，在一些基础条件好、见效快、易出成绩的地区取得了人进沙退的奇迹，但在很多自然条件恶劣、荒漠化扩展速度快、危害严重、人民生活贫困、地方财政情况差、治理难度大的地区，如内蒙古乌盟后山、额济纳旗、河北坝上、甘肃民勤、新疆塔里木河下游、西藏阿里和那曲等地，却没有设置重点工程或投入力度很小，荒漠化仍然十分严重。所以，依照原来的治理体制，是难以实现荒漠化治理的目标的。

  过去，由于治理范围大，投资力度小，使有限的资金都"撒了胡椒面"，降低了治理成效。"三北"防护林工程涉及551个县，每年投资额6910万元，平均每年每个县投入仅12.2万元，每公顷投入45-75元；全国防沙治沙工程涉及598个县，"八五"期间总投资1.1亿元，平均每年每个县投入只有4-5万元，每公顷投入34.5-42元。而荒漠化地区的造林成本，80年代约为每公顷225元，90年代上升到每公顷750元，一些经济发展较快地区甚至达到每公顷1500-3000元。投入与实际需要差距极大，投入的钱连挖坑都不够，严重挫伤了群众造林的积极性，而且造林后的扶育和管理没有保证，病虫害严重，造林成果难以巩固。由此看来，现有荒漠化治理的投资体制必须改变。

  防治荒漠化工程建设是以恢复和改善生态环境为主、结合产业开发建设的综合治理工程。生态工程建设具有社会公益性质，按照国际惯例，应主要依靠国家来办。特别是我国荒漠化地区经济基础薄弱，地方财政普遍困难，贫困人口比重高，群众承受力低，如果地方配套、群众义务投工比例过大，难以充分调动地方政府和群众的积极性，必须建立以国家投入为主的投资机制，把荒漠化治理工程建设纳入国家基本建设计划，立项投资；地方按一定比例配套部分资金；群众投工投劳获得报酬。对于治理工程建设中的产业开发项目，应采用国家贴息贷款方式，鼓励企业参与，多渠道筹集资金。

  (二)完善荒漠化管理制度

  1.制定防治荒漠化的法律或法规。长期以来的"滥垦"、"滥牧"、"滥樵"、"滥采"、"滥用水资源"、"滥开矿"等生产活动，是荒漠化迅速扩展的主要原因。目前，这些现象仍然比较严重，形成了边治理边破坏的被动局面。要解决这些问题，依法管理是一个重要方面。但现有法律、法规还很不完善。从保护荒漠化地区现有植被和工程建设成果的长远需要出发，应尽快出台《荒漠化防治法》。建议参照《环境保护法》，将"在荒漠化地区从事的开发活动必须首先进行环境影响评价"写入《荒漠化防治法》。考虑到《荒漠化防治法》的出台需要一个过程，为了及早制止破坏生态的行为，建议先以国务院名义颁布一个政策性法规，各地也可根据本地区实际制定相应的政策或法规。农牧民可根据本地情况将防治荒漠化的内容纳入乡规村约，以规范荒漠化地区的生产建设活动。

  2.加强对防治荒漠化工作的领导、协调与监督。防治荒漠化、保护生态环境，需要多个部门的协同努力。目前，林业局是受国务院委托的生态建设(包括防治荒漠化)的主管部门，但由于与各产业部门属于同级机构，难以有效地领导、协调和监督全国的防治荒漠化工作。因此，建议在现有中国防治荒漠化协调小组的基础上，成立全国防治荒漠化工作领导小组。领导小组办公室设立联合国防治荒漠化《公约》中国执行委员会秘书处和我国履行《公约》的常设办事机构。

  3.强化领导干部目标责任制。环境保护和计划生育同是我国的基本国策。为保证防治荒漠化目标的实现，要实行和强化防治荒漠化的领导干部目标责任制，像抓计划生育一样抓环境保护，定期检查、考核。

  4.加强水资源的统一规划和管理。绝大部分荒漠化地区的水资源以地表水和地下水的形式存在于内陆河流域中。一方面，流域往往地跨数县甚至数省，另一方面，农、林、牧、工矿、环保、城建、国防等部门均要用水，因此，必须改变现行的水资源分散管理体制，按流域成立统一的水资源分配和管理机构，从流域的上、中、下游整体利益考虑，超越地方与部门局部利益，立足于国家长远利益，科学地管水、配水。同时，提高水资源收费标准，采取"多用多收，少用少收，节约奖励，浪费处罚"的原则，大力鼓励和提倡节水。

  (三)建立荒漠化治理的激励机制

  1.国家应对荒漠化土地治理与开发给予优惠政策。过去我们一直把防治荒漠化重点放在生态工程建设上，产业开发没有摆到应有的位置，对产业开发的政策倾斜不够。例如，由于造林种草前期投入大、收益小，国家曾于1991年制定了税费优惠政策，但不少政策目前因税制改革而被取消。又如，治沙贴息贷款期限太短，仅为3-5年，栽植经济林木未取得收益时就得还贷，许多地方只好以新贷还旧贷或者干脆不贷，使贷款不能发挥应有作用。再如，荒漠化地区自然条件差，造林成本高，但目前的农林特产税高达17.6％，加上其他费用开支，即使在条件最好的林地栽植林木也经常入不敷出，严重挫伤了群众开发荒漠化土地的积极性。

  为了鼓励对荒漠化土地的治理与开发，政府的优惠政策应包括四个方面：一是资金上扶持。由于荒漠化地区治理、开发投资大，除工程建设投资和贴息贷款外，建议将中央农、林、牧、水、能源等各产业部门、扶贫、农业综合开发等资金捆在一起，统一使用，以加大治理和开发的力度和规模。二是贷款上优惠。改进现行贴息办法，实行定向、定期、定率贴息。根据工程建设内容的不同实行不同的还贷期限，如投资周期长的林果业，还贷期限以延长至7-10年为宜。简化贷款手续，改革现行贷款抵押办法，放宽贷款条件。三是权属上落实。鼓励集体、社会团体、个人和外商承包治理和开发荒漠化土地，实行"谁治理、谁开发、谁受益"的政策，50年不变，允许继承、转让、拍卖、租赁等。四是税收上优惠。同时，由于林业是弱质产业，生产周期长，应进一步延长农业税、农林特产税的减免年限，降低税率。

  2.充分发挥国有林场和林业科研单位的积极性。长期以来，由于缺乏编制和经费，很多省(区)防治荒漠化的机构处于困境。荒漠化地区的许多国营林场(包括苗圃、治沙站)和科研院所是防治荒漠化的主力军，但科学研究因缺乏经费不能开展，许多关键问题如节水技术、优良品种选育、病虫害防治等得不到解决，很多种、苗基地处于瘫痪、半瘫痪状态，职工工资没有保障，工程建设缺乏后劲。据调查，目前"林场变农场，苗圃变农田，职工变农民"在荒漠化地区已经是比较普遍的现象。近几年在西北地区爆发的黄斑天牛、光肩星天牛虫害使多年来营造的大面积防护林毁于一旦，给农业生产带来严重损失，宁夏平原地区因天牛危害砍掉防护林使农业减产20％-30％，这种本可避免的损失与上述困境有直接的关系。

  为了保证荒漠化治理工程建设的质量和投资效益，建议在部、省、地、县组建生态工程承包公司，由农村股份合作林场、治沙站、国有林场以及下岗人员参与国家和地方政府的荒漠化治理工程投标。所有生态工程建设项目实行招标制审批，合同制管理，公司制承包，股份制经营，滚动式发展机制，自主经营，自负盈亏，独立核算。

  3.建立生态效益补偿制度。防治荒漠化工程的主体是生态工程，需要长期经营和维护，其效益是公益性的。为了补偿生态公益经营者付出的投入，弥补工程建设经费的不足，合理调节生态公益经营者与社会受益者之间的利益关系，增强全社会的环境意识和责任感，在荒漠化地区应尽快建立生态效益补偿制度。补偿包括三个方面：一是向防治荒漠化工程生态效益的受益单位和个人，按收入的一定比例征收生态效益补偿金；二是使用治理好的荒漠化土地的单位和个人必须缴纳补偿金；三是破坏生态者不仅要支付罚款和负责恢复生态，还要缴纳补偿金。收取的补偿金必须用于防治荒漠化工程建设，不得挪用，以保证工程建设持续、快速、健康地发展

 

来自中国治理荒漠化基金会